Petites dispositions et grandes divergences

Qu’en est-il de la mise en œuvre du nouveau Pacte sur la migration et l'asile 13 mois après sa présentation? « Elle avance, mais à petits pas », c’est ce qui ressort d’une récente note de la Commission européenne sur les états des lieux de la mise en œuvre dudit pacte. En effet, les négociations sur ce texte demeurent compliquées vu les désaccords parfois profonds qui opposent les eurodéputés aux Etats membres sur les fondements mêmes des politiques migratoires. Décryptage.

Retour et réadmission
Ainsi concernant les retours, seule l’élaboration d’une nouvelle stratégie sur les retours volontaires et la réintégration a été adoptée en avril 2021. Les dispositions relatives à la nomination d’un coordinateur des retours au sein de la Commission et l’adoption d’une nouvelle stratégie opérationnelle sont en cours. Idem pour la nomination d’un directeur exécutif adjoint pour le retour et l’opérationnalisation totale du mandat renforcé sur le retour. S’agissant de la conclusion rapide des négociations sur la directive retour révisée, le projet de rapport du Parlement n’a pas encore été adopté. Le Conseil a adopté une orientation générale partielle en juin 2019. A relever que l’examen des nouvelles options pour de nouveaux accords et arrangements de réadmission de l'UE est en cours et que le premier rapport sur l’utilisation des visas pour inciter et améliorer la coopération afin de faciliter le retour et la réadmission a été adopté en février 2021. Asile Au sujet des propositions de règlements visant l’intégration des procédures d’asile et de filtrage des ressortissants des pays tiers, qui prévoient concrètement un examen accéléré des demandes d’asile lorsque leur probabilité d’aboutir aurait été jugée trop faible, avec rétention dans des centres spécialisés situés aux frontières de l’Union pour la durée de la procédure, la Commission a adopté la proposition relative à un règlement sur la gestion de l'asile et des migrations, comprenant un nouveau mécanisme de solidarité ainsi que la proposition de nouveau règlement sur les procédures d'asile afin d'inclure une nouvelle procédure aux frontières et de rendre les procédures d'asile plus efficaces. Par ailleurs, un accord politique a été trouvé concernant l'adoption du règlement sur l'Agence de l'UE pour l'asile. En outre, un rapport du Parlement est en cours de préparation au sujet de l’adoption d’un règlement relatif à la gestion de l'asile et des migrations, ainsi qu’au filtrage et à la révision des procédures d'asile.

Mobilité des compétences extra-UE
A propos de la mobilité des compétences extra-UE, un accord politique a été trouvé en mai 2021 concernant les négociations sur la directive européenne sur la carte bleue. S’agissant du développement des partenariats de talents de l'UE avec les principaux pays partenaires, cette disposition est en cours de préparation. Idem pour la proposition d’une révision de la directive sur les résidents de longue durée et d’une révision de la directive sur le permis unique, ainsi que la définition des options pour développer un pool de talents de l'UE. A rappeler que l'adoption rapide de la directive révisée sur les conditions d'accueil et du règlement sur la qualification n’a pas eu lieu puisque l’accord provisoire entre le Parlement et le Conseil n'a pas été approuvé par ce dernier principalement en raison de l'approche globale.

Nouvel instrument de crise
Touchant au sujet d’introduction d’un nouvel instrument de crise qui devrait permettre d’assouplir ou renforcer certaines dispositions des textes en vigueur, voire d’y déroger, dès lors que les circonstances l’imposeraient, le plan de préparation à la migration et de crise a été adopté en septembre 2020 ainsi qu’une législation pour faire face aux situations de crise et de force majeure. Concernant la mise en œuvre du plan de préparation à la migration et de crise, elle a commencé et se poursuit. Quant aux travaux sur le nouvel instrument de crise, un rapport du Parlement est en préparation. A souligner également que les discussions n'ont pas encore commencé dans les groupes de travail du Conseil.

Sauvetage privé
Relativement aux discussions concernant l’épineuse question des opérations de sauvetage privé, les travaux se poursuivent sur l’adoption d’une recommandation sur la coopération entre les Etats membres concernant les activités de sauvetage des entités privées, y compris via la mise en place du Groupe d'experts sur la recherche et le sauvetage. Idem pour la présentation des orientations aux Etats membres, dont la mise en œuvre est en cours, pour préciser que le sauvetage en mer ne peut pas être criminalisé.

Filtrage aux frontières extérieures
Au niveau des recommandations relatives au développement de voies d’accès légales ainsi qu’au nouveau règlement européen sur les garde-frontières et les garde-côtes, la Commission européenne a adopté la proposition relative à une nouvelle législation pour établir une procédure de filtrage aux frontières extérieures et un nouveau plan d'action de l'UE contre le trafic de migrants pour 2021-2025 ainsi que l’évaluation de la manière de renforcer l'efficacité de la directive sur les sanctions des employeurs.

Autres mesures et dispositions
Concernant la mise en œuvre rapide et complète du nouveau règlement européen sur les garde-frontières et les garde-côtes, les activités de mise en œuvre sont en cours dans les différents domaines couverts par le règlement EBCG (l'Agence européenne de garde frontières et de garde-côtes). Idem pour l’élaboration des actions contre le trafic de migrants via des partenariats avec des pays tiers et l’accroissement du soutien au développement économique et à la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière. Ainsi que le renforcement de la place de la migration dans la programmation des nouveaux instruments du prochain cadre financier pluriannuel et l’avancement de la recommandation sur les voies légales de protection dans l'UE, y compris la réinstallation. Des travaux ont également été lancés et se poursuivent avec différents pays dans le cadre des dialogues et partenariats existants en vue de lancer immédiatement des travaux pour développer et approfondir des dialogues et des partenariats sur la migration complets et équilibrés. Des progrès qui n’ont pas été enregistrés au niveau de la conclusion rapide des négociations sur le règlement-cadre sur la réinstallation et l'admission humanitaire. En effet, l'accord provisoire entre le Parlement et le Conseil n'a pas été approuvé par ce dernier principalement en raison de l'approche globale.

Déshabiller Paul pour habiller Jacques
Pourtant, Hocine Zeghbib, professeur de droit public honoraire de Montpellier et ancien directeur du Master européen Migrations interméditerranéennes, estime qu’il ne faut pas s’attendre à grand-chose de ce pacte qui est censé remplacer le règlement Dublin sans vraiment l’abolir. Dans l’édition du 15 mars dernier, notre interlocuteur nous a indiqué que le nouveau «Pacte pour la migration et l’asile» met l’accent sur l’instauration d’un contrôle plus efficace aux frontières, sur la surveillance des frontières extérieures assise sur des accords avec les pays de transit et d’origine créant une corrélation entre nombre de visas accordés au pays et migration et enfin sur la mise en place d’un mécanisme de solidarité permanent et efficace, entre les 27 Etats membres. « Présenté le 23 septembre 2020, ce «pacte», selon l’avis de nombreuses ONG, vise à empêcher la plupart des migrants du Sud d'accéder au territoire européen. En revanche, pour les partis populistes d’extrême droite, ce «pacte» facilitera, s’il entre en vigueur, la «submersion» du territoire européen par les migrants. Le groupe de Višegrad (Hongrie, Pologne, Tchéquie et Slovaquie) y reste, bien entendu, globalement opposé ne voulant accueillir aucun migrant », nous at-il expliqué. Et d’ajouter : « On reste donc dans la lignée de la politique migratoire européenne antérieure, principalement sécuritaire. En Méditerranée, l’amélioration vers laquelle l’UE se dirige, c’est de rendre plus efficace la collaboration avec les Etats du versant sud…y compris avec un Etat failli comme la Libye ».

Réserves et méfiances
Une analyse que partage le groupe de réflexion ‘’Pour la solidarité-PLS’’ qui a révélé dans une note d’actualité datant d’avril 2021 la méfiance et la réserve de plusieurs parties face au nouveau pacte. Selon cette note, si le Parlement européen s’est montré favorable, au moins sur le principe, à une meilleure coordination des politiques nationales, à des efforts de solidarité accrus et à une politique de retour plus systématique, tel que proposé par le Pacte, il était aussi attentif au respect des droits fondamentaux et défendait plus largement la mise en place de filières d’immigration légales. Or, les mesures proposées par la Commission ne répondent que partiellement à ces dernières exigences, souvent de façon imparfaite. En dépit des intentions affichées, l’humanisation des politiques migratoires semble ainsi demeurer dans l’angle mort de l’Union, au profit de l’approche sécuritaire, clairement privilégiée par les Etats membres.

Des parlementaires pour les droits des migrants
Au sein du Parlement, ajoute la note, les critiques les plus radicales émanent naturellement des rangs de la gauche, qui accuse la Commission de manquer d’ambition, voire de travestir la réalité et de bafouer les droits des migrants. « Les élus soulignent ainsi les risques inhérents à la procédure de filtrage accélérée, qui fait craindre un examen expéditif des demandes d’asile, ou le maintien du système de «hot spots», qui renforce la détresse des migrants. Idem pour la « coopération avec les pays tiers» où ils subissent souvent des traitements inhumains et dégradants — l’exemple libyen compte à cet égard parmi les plus féroces, quoique l’Union ne semble guère désireuse d’amender son partenariat », précise-t-elle. Et d’ajouter :« Certains élus proposent en conséquence une série de mesures alternatives à celles du Pacte, dont on ignore si elles seront retenues, mais qui semblent d’ores et déjà en profond décalage avec les attentes des Etats membres ».

Un pacte «contre les migrants»
Même état d’esprit chez les ONG. Selon toujours la même source, l’Institut Open Diplomacy fustige, de son côté, un pacte « contre la migration» qui, à défaut de réformer en profondeur le paradigme des politiques migratoires, se condamne à reproduire voire intensifier les tragédies qu’elles engendrent.« Par extension, c’est donc un pacte « contre les migrants», toujours criminalisés, davantage précarisés et dont les droits fondamentaux ne cesseront d’être bafoués, sur le sol européen comme dans son voisinage proche », souligne le document de Pour la solidarité. Dressant un constat similaire, un consortium pan-européen d’organisations spécialisées avait d’ailleurs publié une longue série de recommandations à l’intention du Parlement et du Conseil, co-législateurs, parmi lesquelles la suspension progressive des procédures de détention, en particulier pour les enfants, ou le renforcement de la prise en charge humanitaire des migrants, notamment juridique et médicale.

Des think tanks réticents
Dans un registre légèrement différent, ajoute le think tank, les spécialistes du développement, dont notamment Oxfam, ont également fait connaître leur réticence quant à une instrumentalisation de l’aide au développement à des fins de gestion des flux migratoires. Dans un contexte de crise sanitaire, l’ensemble de ces préoccupations s’en trouve bien évidemment exacerbé. Du côté des autres think tanks et centres de recherche, les avis sont plus mesurés, mais toujours critiques. La Fondation Robert Schuman pointe ain0si les faiblesses de certaines propositions, dont le maintien du critère de « pays de première entrée », qu’on sait pourtant problématique, ou l’absence d’une liste commune de «pays d’origine sûrs» et les risques inhérents à la coopération avec des pays tiers instables sur le plan politique, qui interrogent sur l’éthique et l’efficacité des mesures d’expulsion. Pour Chatham House, qui salue les dispositions sur le regroupement familial et l’introduction d’un mécanisme pour veiller au respect des droits fondamentaux, le texte comporte trois faiblesses majeures : la procédure de filtrage se traduira inéluctablement par un traitement expéditif des demandes d’asile ou le maintien des «hot spots»; la conduite des procédures d’expulsion des migrants par certains Etats membres (nommément la Pologne et la Hongrie) soulève de sérieuses interrogations quant au respect de leurs droits fondamentaux; le caractère sécuritaire des propositions ne permet pas de répondre aux impératifs humanitaires, délibérément mis de côté. « Enfin, pour l’Institut Jacques Delors, la Commission «prend le risque de la complexité» en proposant d’avancer à 27 plutôt qu’en s’appuyant d’abord sur un noyau dur de quelques Etats membres. Il pointe en conséquence la nécessité d’un accord rapide, au risque sinon de fragiliser l’espace Schengen et la diplomatie européenne «face aux chantages de la Turquie». Une analyse partagée par Jean-Pierre Cassarino, selon qui la dépendance aux pays tiers est absolument décisive, de même que la crainte d’un Schengen désarticulé », a conclu ladite note.