Rôles des acteurs institutionnels et économiques dans le développement des régions : La région, centre d'impulsion du développement local

Pour entamer notre réflexion sur les rapports entre régionalisation et développement, thème de notre séminaire, quelle autre entrée en matière était-il possible de retenir que celle de l'examen de quelques expériences en la matière. Il s'agit, en plus de l'expérience marocaine, de celles des régions Rhône-Alpes, la Catalogne et Bari. La présentation d'expériences de pays voisins ne procède évidemment pas d'un choix fortuit. Elle traduit ce souci d'utiliser, en sciences sociales, la méthode comparative comme substitut au laboratoire.

Le caractère universel
des aspirations à plus
de régionalisation

En guise d'introduction à ce premier panel, je voudrais partir de deux constats. Le premier a trait au caractère universel des aspirations à la régionalisation. Les raisons sont multiples. La plus importante est, le plus souvent, d'ordre historique. L'exemple de la Catalogne est très édifiant à cet égard : l'Espagne s'est faite par la conjonction et par l'alliance de plusieurs royaumes.
Le caractère universel des aspirations à plus de régionalisation s'explique aussi par une quête de sauvegarde des particularismes régionaux et d'affirmation du droit à la différence, qui constitue une sorte de pendant à la mondialisation et à l'affaiblissement des Etats-nations.

La région en tant que
centre d'impulsion
du développement local

Le caractère universel des aspirations à plus de régionalisation s'explique également par la nécessité d'ériger la région en tant que centre d'impulsion du développement. C'est une dimension qui n'était pas toujours mise en exergue, et qui, dans le cas du Maroc, devient de plus en plus claire par rapport aux blocages multiples qui entravent le développement local, notamment la lutte contre la pauvreté.
Au Maroc, les difficultés à faire reculer la pauvreté rurale s'expliquent en bonne partie par les insuffisances des mécanismes institutionnels qui président à la conception et à la mise en œuvre des politiques de développement local. Ces dernières ont, pendant longtemps, été conçues et mises en œuvre de manière quasi-uniforme à travers le pays (et continuent de l'être), par les administrations centrales des ministères sans coordination réelle entre ces différents départements, et sans inscription dans le cadre d'un projet régional de développement. Il en a résulté un grand gâchis de ressources et d'énergies, et une perte précieuse de temps et d'opportunités. Ce n'est que récemment que les pouvoirs publics, confrontés à l'inefficience de l'ensemble de leur action en matière de développement local, ont pris conscience de la nécessité de passer d'une approche verticale ou sectorielle à une approche transversale qui constitue, en quelque sorte, la «raison d'être» de la revendication de la région en tant qu'espace de développement. Sur cette nécessité de la région en tant qu'espace de mise en œuvre de politiques nationales, je voudrais évoquer un seul des grands défis auxquels est confronté le Maroc, celui de la généralisation de la scolarisation.
On ne réalise pas suffisamment que, pour atteindre cet objectif ambitieux, l'effort à la marge va être de plus en plus important, du simple fait de la dispersion de l'habitat dans le monde rural. Autrement dit, on risque fort d'assister, parallèlement à une amélioration du taux de scolarisation, à une augmentation sensible du coût unitaire par élève scolarisé. Ce qui rendra encore plus inefficient un système éducatif considéré parmi les moins performants au monde.
Il va sans dire que l'objectif de généralisation de la scolarisation ne peut être raisonnablement atteint qu'au prix d'une amélioration substantielle de l'efficience de notre système éducatif. Il faut, pour cela, que la scolarisation ne soit plus pensée et appliquée de manière uniforme à travers le pays, que les locaux scolaires puissent être construits à moindre coût, que les enseignants soient réellement mobilisés, que des ONG spécialisées soient promues et incitées à assurer la scolarisation dans des zones déterminées… Autant de facteurs qui, ainsi que l'a montré l'expérience, et que le prévoit d'ailleurs la Charte nationale de l'éducation, ne peuvent prévaloir que dans le cadre d'une gestion de proximité.
Vers quel modèle de déconcentration s'achemine le Maroc? Quel est le rôle de la région dans ce modèle?
Le deuxième constat est qu'au Maroc, l'émergence de la région est à la confluence de plusieurs réformes et processus en cours :
La réforme de la décentralisation soulève des questions essentielles dont celles des prérogatives, des moyens, du leadership… L'élection indirecte des instances régionales au Maroc et la faiblesse d'ensemble de leur leadership font apparaître aujourd'hui la région comme une entité territoriale désincarnée. Faut-il, pour autant, envisager, l'élection directe des Conseils régionaux ? Cette question est, pour certains, prématurée, en ce sens que la priorité aujourd'hui est à la déconcentration qui a pris du retard, que le pays doit combler s'il veut atteindre une meilleure combinaison entre décentralisation (assemblées élues) et déconcentration (délégations de pouvoirs du niveau central aux niveaux régional et/ou provincial). Cependant, cette question mérite que lui soit consacré un large débat public tant il est vrai, à en juger par l'expérience internationale, que le passage à un mode d'élection directe a généralement pour conséquence d'imprimer une toute autre dynamique au processus de consolidation du fait régional.
L'accélération du processus de déconcentration en cours au Maroc constitue implicitement une réponse au décalage précédemment signalé entre décentralisation et déconcentration. Mais pour quel niveau de déconcentration a opté ou devrait opter le Maroc ? Les expériences diffèrent selon les ministères. Jusqu'à présent, c'est le niveau provincial qui a été privilégié par la plupart des départements. Cependant, des décisions récentes montrent qu'il y a un infléchissement de ce modèle vers l'émergence de la région en tant que niveau privilégié de la déconcentration. Il s'agit de l'institution des walis de régions et de la Lettre Royale sur les Centres régionaux d'investissement.
Il s'agit également d'une décision d'un grand intérêt, à savoir la création des seize Académies régionales du ministère de l'Education nationale. Ce dernier évènement a, paradoxalement, été très peu médiatisé alors qu'il est annonciateur d'une véritable révolution dans le domaine. Révolution en ce sens qu'on assiste, dans un secteur aussi important que l'éducation, à une accélération sans pareil du processus de déconcentration. Dans le texte de loi instituant les seize Académies régionales, les prérogatives de ces dernières ont été considérablement élargies. Ces mesures peuvent être perçues comme le prélude à l'affirmation d'un modèle de déconcentration dans lequel la région va jouer un rôle central.

Quel type de
déconcentration :
verticale ou horizontale ?

Jusqu'à présent, les petits pas qui ont été franchis dans ce processus montrent que la déconcentration s'est faite verticalement ; à savoir que c'est l'administration centrale qui transfère des prérogatives à son délégué régional. Ceci est déjà un effort important. Cependant, l'expérience internationale montre, et nos amis espagnols et italiens sont là pour en témoigner, qu'une véritable régionalisation ne peut être qualifiée de telle que si la région devient elle-même le principal facteur d'impulsion de son développement. Le préalable en est que le wali ou le président de région possède un pouvoir effectif dans la décision et la gestion budgétaire. Ce qui suppose, de facto, une déconcentration horizontale.
Au Maroc, l'institution des walis de régions amorce peut-être le passage du wali ou du gouverneur, simple coordinateur de l'action gouvernementale, à un wali ou gouverneur porteur d'un projet de développement régional. Dans ce nouveau rôle, l'arbitrage devient l'une de ses principales prérogatives. Cependant, et c'est là où les difficultés commencent, cette fonction d'arbitrage suppose des capacités et des compétences régionales en matière de planification, de programmation, et d'aménagement du territoire. Les questions importantes deviennent alors celles de l'émergence des élites locales, la manière de les retenir, la manière de leur faire aimer leur région et d'établir un lien, je dirais même charnel, avec leur région et leur terroir. Ces conditions à la mise en œuvre d'une véritable déconcentration horizontale montrent à l'évidence que le Maroc va vivre pendant longtemps encore avec un schéma de déconcentration dualiste.
La réforme du circuit de l'argent public, timidement entamée au Maroc, va également faciliter l'émergence de la région. Il s'agit, notamment, de la réforme budgétaire dont l'objectif majeur est de passer d'une logique de dépenses à une logique de résultats. L'expérience à travers le monde a montré que cette réforme constitue une clef fabuleuse pour l'ensemble des réformes de l'Etat car, on a beau imaginer les meilleurs dispositifs institutionnels, il n'y a aucune chance de les appliquer s'il y a un blocage au niveau du circuit de l'argent. Dans ce domaine, le Maroc a récemment mis en place des mesures importantes dont on ne se fait pas tellement l'écho. Des mesures en matière :
-de globalisation des crédits ; ce qui responsabilise davantage les ordonnateurs et sous-ordonnateurs en leur conférant plus de souplesse pour l'exécution de leurs budgets;
-de contractualisation entre les administrations centrales et les délégations régionales ou provinciales sur des programmes pluriannuels;
-d'incitation et de sécurisation des pratiques partenariales entre les administrations, le mouvement associatif et les collectivités locales.
L'émergence de la région est également à la confluence du processus d'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire, exercice considéré comme une régénération de la réflexion dans ce domaine, et comme une caractéristique essentielle de l'action gouvernementale de ces dernières années. Cette réflexion devrait notamment conduire à l'élaboration de schémas régionaux d'aménagement du territoire, car les régions sont appelées à devenir des échelons importants en matière d'aménagement. Des schémas régionaux qui ne doivent pas être conçus comme une simple déconcentration du schéma national mais qui doivent exprimer de véritables politiques régionales. Ils auront à traiter notamment du développement local. Il faudra cependant un certain temps aux instances et aux services régionaux pour acquérir l'expertise et les compétences pour élaborer ces documents régionaux.
Une autre condition de taille pour faire jouer à la région le rôle qui lui est dévolu, est l'émergence d'une culture de la contractualisation. Les rapports entre les différents échelons institutionnels seront de moins en moins des rapports hiérarchiques, fondés sur la tutelle et, de plus en plus, des rapports négociés, contractuels. Cela suppose que l'Etat prenne l'habitude de dialoguer, de se concerter et de contractualiser avec les régions. L'outil privilégié dans cette démarche est le Contrat-Plan qui a donné des fruits ailleurs, et dont les intervenants français nous diront à quel point il a constitué une pièce maîtresse dans la clarification des rôles entre l'Etat et les diverses instances territoriales.
Je pense qu'à la lumière des expériences régionales des pays invités à ce débat, nous pourrons, au terme de cette journée de réflexion, pouvoir mieux juger des délais nécessaires à la maturation des actions entreprises au Maroc et prendre la mesure des efforts à fournir pour la mise en place des conditions nécessaires à l'affirmation du fait régional dans le développement local.