L'accord du 1er juillet signé par 131 pays pour établir un taux d'imposition minimum mondial d'au moins 15 % pour les sociétés multinationales (EMN) et réaffecter les droits d'imposition est un pas en avant. Mais l'accord tel qu'il se présente représente une autre occasion manquée d'obtenir un résultat équitable pour les pays en développement.
Il est bon que les efforts multilatéraux pour réformer la fiscalité mondiale soient de retour. C'est en grande partie parce que l'administration du président américain Joe Biden veut mettre fin à la course vers le bas des taux d'imposition des sociétés – un concours qui n'a profité qu'aux paradis fiscaux. Dans la plupart des cas, la baisse des taux d'imposition non seulement n'a pas réussi à attirer de nouveaux investissements dans les pays, mais a également privé les gouvernements des fonds dont ils avaient besoin pour atteindre leurs objectifs sociaux et améliorer leurs infrastructures.
Mais le nouvel accord fiscal reflète les déséquilibres dans les relations de pouvoir mondiales. Les pays du G7 ont soumis l'accord qu'ils ont conclu le mois dernier aux 139 pays qui font partie du cadre inclusif OCDE/G20 sur l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Face à un choix à prendre ou à laisser, la plupart des pays en développement ont accepté, malgré d'importantes réserves. Mais une poignée – dont le Nigeria, le Kenya et le Sri Lanka – ne se sont pas inscrits. Et même certains de ceux qui l'ont fait ont clairement indiqué que les négociations n'étaient pas terminées.
Plusieurs problèmes importants demeurent. Le premier est que le taux d'imposition minimum proposé de 15% est trop bas pour décourager le transfert de bénéfices par les multinationales. Cela reflète la préférence de plusieurs pays développés pour protéger leurs propres entreprises mondiales plutôt que de suivre l'exemple des Etats-Unis et de l'Argentine, qui avaient réclamé un taux d'imposition minimum de 21%, et de nombreux pays africains, qui ont proposé un taux de 20%. Et pour la plupart des pays d'Amérique latine ou d'Afrique, qui avaient des taux moyens d'imposition des sociétés de 26 % et 27%, respectivement, en 2020, un taux minimum global d'environ 15% ne ferait pas grand-chose pour réduire les incitations au transfert de bénéfices. Plusieurs pays peuvent ainsi adopter unilatéralement un taux minimum plus élevé.
De plus, selon la proposition convenue à l'OCDE, la plupart des recettes fiscales supplémentaires iront aux pays d'origine des multinationales, et non aux pays dits «sources» où ces entreprises font des affaires et génèrent des bénéfices. Un certain nombre d'économies en développement souhaitent que les pays sources aient la priorité dans l'application de l'impôt minimum, en particulier sur les revenus d'intérêts, les redevances, les paiements de services et les gains en capital des multinationales. L'accord actuel leur permettrait d'appliquer l'impôt minimum uniquement aux intérêts, aux redevances et à un ensemble de paiements encore à définir.
Le montant des revenus générés par l'impôt minimum dépendra du taux. C'est vital pour les pays en développement. Une étude récente de l'Observatoire fiscal de l'UE montre qu'avec un taux d'imposition de 15%, le Mexique, l'Afrique du Sud et le Brésil pourraient gagner respectivement 500 millions d'euros (592 millions de dollars), 600 millions d'euros et 900 millions d'euros supplémentaires. Le taux minimum de 25% préconisé par la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises rapporterait 1,3 milliard d'euros supplémentaires pour le Mexique, 3 milliards d'euros pour l'Afrique du Sud et 7,4 milliards d'euros pour le Brésil.
L'accord de l'OCDE introduit également une formule pour répartir les bénéfices globaux des multinationales à des fins fiscales. Mais il ne s'appliquerait qu'aux entreprises dont le chiffre d'affaires mondial annuel dépasse 20 milliards d'euros et dont les marges bénéficiaires représentent au moins 10% du chiffre d'affaires. De plus, seuls 20 à 30% de leur bénéfice dit «résiduel» au-dessus de ce seuil seraient soumis à l'impôt dans les pays où il est généré. Cette nouvelle règle pourrait donc générer moins de 10 milliards de dollars de revenus supplémentaires au niveau mondial par an.
La principale demande des pays en développement a toujours été une réaffectation significative des droits d'imposition aux pays d'origine. Le G-24, le principal regroupement d'économies en développement dans les pourparlers, a demandé que 30 à 50% des bénéfices résiduels soient réaffectés, tandis que l'African Tax Administration Forum (ATAF) en demande désormais au moins 35% .
Une solution plus simple consisterait à répartir les bénéfices mondiaux des multinationales entre les pays selon une formule basée sur les principaux facteurs générateurs de bénéfices tels que l'emploi, les ventes, les actifs et l'utilisation des ressources. Mais les précédentes demandes du G-24 et de l'ATAF de répartir un pourcentage de tous les bénéfices, qu'ils soient courants ou résiduels, aux pays sources ont été rejetées.
Un autre problème est que les signataires de l'accord de l'OCDE sont invités à supprimer les mesures unilatérales telles que les taxes sur les services numériques. De nombreuses économies en développement ne sont pas heureuses d'annuler ces prélèvements ou de limiter leurs options pour taxer les multinationales numériques à l'avenir.
La dernière préoccupation est l'exigence que les pays en développement acceptent l'arbitrage obligatoire des différends. Beaucoup ont historiquement considéré cela comme une atteinte à leur souveraineté nationale. Ils soulignent également les résultats non transparents et les coûts prohibitifs, ainsi que le fait que la plupart des arbitres viennent de pays développés.
Mais l'annonce du 1er juillet n'est pas la fin du chemin. Bien que le G20 soit susceptible d'approuver la proposition cette semaine, les négociations se poursuivront, avec un accord final attendu en octobre. Pour changer le résultat, les pays en développement doivent maintenant faire pression pour un taux d'imposition minimum global plus élevé et une plus grande réallocation des droits d'imposition, et refuser l'arbitrage obligatoire.
La lutte pour un système fiscal international plus juste se poursuivra au-delà de ce processus actuel, peut-être dans un forum plus inclusif, comme l'a récemment soutenu le Groupe d'experts des Nations unies sur la responsabilité financière internationale, la transparence et l'intégrité. Les mois à venir seront essentiels pour garantir que l'accord final ne reflète pas simplement les intérêts des économies riches, mais génère plutôt des revenus supplémentaires importants pour tous les pays, y compris ceux qui en ont le plus besoin.
Par José Antonio Ocampo et Tommaso Faccio
José Antonio Ocampo, ancien ministre des Finances de Colombie et sous-secrétaire général des Nations unies, est professeur à l'Université de Columbia et président de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises.
Tommaso Faccio est maître de conférences en comptabilité à la Nottingham University Business School et chef du secrétariat de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises.
Il est bon que les efforts multilatéraux pour réformer la fiscalité mondiale soient de retour. C'est en grande partie parce que l'administration du président américain Joe Biden veut mettre fin à la course vers le bas des taux d'imposition des sociétés – un concours qui n'a profité qu'aux paradis fiscaux. Dans la plupart des cas, la baisse des taux d'imposition non seulement n'a pas réussi à attirer de nouveaux investissements dans les pays, mais a également privé les gouvernements des fonds dont ils avaient besoin pour atteindre leurs objectifs sociaux et améliorer leurs infrastructures.
Mais le nouvel accord fiscal reflète les déséquilibres dans les relations de pouvoir mondiales. Les pays du G7 ont soumis l'accord qu'ils ont conclu le mois dernier aux 139 pays qui font partie du cadre inclusif OCDE/G20 sur l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Face à un choix à prendre ou à laisser, la plupart des pays en développement ont accepté, malgré d'importantes réserves. Mais une poignée – dont le Nigeria, le Kenya et le Sri Lanka – ne se sont pas inscrits. Et même certains de ceux qui l'ont fait ont clairement indiqué que les négociations n'étaient pas terminées.
Plusieurs problèmes importants demeurent. Le premier est que le taux d'imposition minimum proposé de 15% est trop bas pour décourager le transfert de bénéfices par les multinationales. Cela reflète la préférence de plusieurs pays développés pour protéger leurs propres entreprises mondiales plutôt que de suivre l'exemple des Etats-Unis et de l'Argentine, qui avaient réclamé un taux d'imposition minimum de 21%, et de nombreux pays africains, qui ont proposé un taux de 20%. Et pour la plupart des pays d'Amérique latine ou d'Afrique, qui avaient des taux moyens d'imposition des sociétés de 26 % et 27%, respectivement, en 2020, un taux minimum global d'environ 15% ne ferait pas grand-chose pour réduire les incitations au transfert de bénéfices. Plusieurs pays peuvent ainsi adopter unilatéralement un taux minimum plus élevé.
De plus, selon la proposition convenue à l'OCDE, la plupart des recettes fiscales supplémentaires iront aux pays d'origine des multinationales, et non aux pays dits «sources» où ces entreprises font des affaires et génèrent des bénéfices. Un certain nombre d'économies en développement souhaitent que les pays sources aient la priorité dans l'application de l'impôt minimum, en particulier sur les revenus d'intérêts, les redevances, les paiements de services et les gains en capital des multinationales. L'accord actuel leur permettrait d'appliquer l'impôt minimum uniquement aux intérêts, aux redevances et à un ensemble de paiements encore à définir.
Le montant des revenus générés par l'impôt minimum dépendra du taux. C'est vital pour les pays en développement. Une étude récente de l'Observatoire fiscal de l'UE montre qu'avec un taux d'imposition de 15%, le Mexique, l'Afrique du Sud et le Brésil pourraient gagner respectivement 500 millions d'euros (592 millions de dollars), 600 millions d'euros et 900 millions d'euros supplémentaires. Le taux minimum de 25% préconisé par la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises rapporterait 1,3 milliard d'euros supplémentaires pour le Mexique, 3 milliards d'euros pour l'Afrique du Sud et 7,4 milliards d'euros pour le Brésil.
L'accord de l'OCDE introduit également une formule pour répartir les bénéfices globaux des multinationales à des fins fiscales. Mais il ne s'appliquerait qu'aux entreprises dont le chiffre d'affaires mondial annuel dépasse 20 milliards d'euros et dont les marges bénéficiaires représentent au moins 10% du chiffre d'affaires. De plus, seuls 20 à 30% de leur bénéfice dit «résiduel» au-dessus de ce seuil seraient soumis à l'impôt dans les pays où il est généré. Cette nouvelle règle pourrait donc générer moins de 10 milliards de dollars de revenus supplémentaires au niveau mondial par an.
La principale demande des pays en développement a toujours été une réaffectation significative des droits d'imposition aux pays d'origine. Le G-24, le principal regroupement d'économies en développement dans les pourparlers, a demandé que 30 à 50% des bénéfices résiduels soient réaffectés, tandis que l'African Tax Administration Forum (ATAF) en demande désormais au moins 35% .
Une solution plus simple consisterait à répartir les bénéfices mondiaux des multinationales entre les pays selon une formule basée sur les principaux facteurs générateurs de bénéfices tels que l'emploi, les ventes, les actifs et l'utilisation des ressources. Mais les précédentes demandes du G-24 et de l'ATAF de répartir un pourcentage de tous les bénéfices, qu'ils soient courants ou résiduels, aux pays sources ont été rejetées.
Un autre problème est que les signataires de l'accord de l'OCDE sont invités à supprimer les mesures unilatérales telles que les taxes sur les services numériques. De nombreuses économies en développement ne sont pas heureuses d'annuler ces prélèvements ou de limiter leurs options pour taxer les multinationales numériques à l'avenir.
La dernière préoccupation est l'exigence que les pays en développement acceptent l'arbitrage obligatoire des différends. Beaucoup ont historiquement considéré cela comme une atteinte à leur souveraineté nationale. Ils soulignent également les résultats non transparents et les coûts prohibitifs, ainsi que le fait que la plupart des arbitres viennent de pays développés.
Mais l'annonce du 1er juillet n'est pas la fin du chemin. Bien que le G20 soit susceptible d'approuver la proposition cette semaine, les négociations se poursuivront, avec un accord final attendu en octobre. Pour changer le résultat, les pays en développement doivent maintenant faire pression pour un taux d'imposition minimum global plus élevé et une plus grande réallocation des droits d'imposition, et refuser l'arbitrage obligatoire.
La lutte pour un système fiscal international plus juste se poursuivra au-delà de ce processus actuel, peut-être dans un forum plus inclusif, comme l'a récemment soutenu le Groupe d'experts des Nations unies sur la responsabilité financière internationale, la transparence et l'intégrité. Les mois à venir seront essentiels pour garantir que l'accord final ne reflète pas simplement les intérêts des économies riches, mais génère plutôt des revenus supplémentaires importants pour tous les pays, y compris ceux qui en ont le plus besoin.
Par José Antonio Ocampo et Tommaso Faccio
José Antonio Ocampo, ancien ministre des Finances de Colombie et sous-secrétaire général des Nations unies, est professeur à l'Université de Columbia et président de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises.
Tommaso Faccio est maître de conférences en comptabilité à la Nottingham University Business School et chef du secrétariat de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises.
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