Trois leçons d’ un échec de deux décennies

Il y a vingt ans, les attentats du 11 septembre choquaient le monde. «Nous sommes tous américains» est devenu un slogan mondial de solidarité. Soudain, l'invulnérabilité post-guerre froide de l'Occident avait été exposée comme une illusion. La mondialisation, qui était devenue le paradigme régnant et a établi la domination économique occidentale dans les années 90, s'est avérée avoir un côté sombre.

Deux décennies après les attentats, il est difficile d'exagérer leurs conséquences pour l'Occident et le reste du monde. Un acteur non étatique violent a déterminé l'agenda international à un degré extraordinaire. Alors que l'hégémonie de l'Occident, menée par les Etats-Unis, restait incontestée, le moment unipolaire des années 90 semblait toucher à sa fin et la politique étrangère américaine serait fondamentalement remodelée par la «guerre mondiale contre le terrorisme».

Dans le contexte de l'époque, il n'était pas surprenant que l'invasion de l'Afghanistan dirigée par les Eats-Unis ait rencontré un soutien international écrasant. Les attentats du 11 septembre ne pouvaient rester sans réponse, et ce sont les talibans qui ont fourni un refuge à al-Qaïda pour planifier, organiser et lancer l'opération.

Mais la guerre en Afghanistan restera dans les mémoires comme un échec majeur. Ses coûts élevés et ses faibles rendements soulèvent une question évidente : à quoi servait tout cela ? Plus de 48.000 civils afghans, au moins 66.000 soldats afghans et 3.500 soldats de l'OTAN ont été tués au cours des 20 ans de conflit. Les Etats-Unis ont dépensé plus de 2.000 milliards de dollars pour essayer de construire des institutions étatiques afghanes, pour les voir disparaître en l'espace de quelques semaines alors que les talibans avançaient pour reprendre le pays.

Le rétablissement d'un gouvernement taliban à Kaboul est une preuve supplémentaire que la «guerre mondiale contre le terrorisme» était un effort malavisé. Les Afghans – en particulier les femmes et les filles – ont à nouveau été confrontés aux réalités de la vie sous un régime fondamentaliste. Pour l'Occident, il s'agit maintenant de réfléchir aux leçons de cette triste expérience.

La première leçon est que la force militaire externe n'est pas un moyen sensé de produire un changement de régime efficace et durable. L'Occident n'a absolument pas réussi à créer un Etat afghan moderne, démocratique et résilient capable de résister à la menace des talibans. Les Etats-Unis sont tombés dans le même piège après leur invasion illégale de l'Irak en 2003, où ils ont rapidement fait face à une insurrection qui allait semer les graines de l'Etat islamique. Et puis il l'a fait à nouveau en Libye, où la fixation de l'OTAN sur le renversement de Mouammar el-Kadhafi a laissé un pays dans la tourmente et prêt à la guerre civile.

Bref, l'édification d'une nation de haut en bas a été largement discréditée. Ce modèle suppose que l'établissement d'une présence militaire et l'affectation de ressources dans un pays apporteront inévitablement la sécurité, le développement et la gouvernance démocratique. Or, parce que l'édification de la nation requiert l'adhésion du peuple, elle ne peut réussir que si elle est menée par des représentants locaux perçus comme légitime.
Cet élément était absent en Afghanistan. En soutenant des chefs de guerre comme Abdul Rashid Dostum, dont les forces ont commis de nombreuses atrocités, l'Occident a sapé ses propres efforts d'édification de la nation et s'est aliéné une grande partie de la population afghane.

Plus généralement, l'idée que les institutions existantes d'un pays pourraient simplement être remplacées par de nouvelles aurait dû être reconnue comme invraisemblable. La plupart des Etats sont construits progressivement et de manière endogène grâce à la coopération et au compromis sur de longues périodes de temps, et non par un diktat étranger. L'émulation et la séduction sont bien plus puissantes que la force et la coercition.

Pire encore, l'administration du président américain George W. Bush a adopté la force militaire après le 11 septembre au détriment de la diplomatie, qui avait longtemps soutenu l'atout le plus précieux de l'Amérique : son attrait pour le reste du monde. Le mur de Berlin est tombé non pas à cause de la force militaire, mais parce que ceux qui vivaient sous le communisme ont réalisé que le modèle économique occidental produisait des niveaux de vie plus élevés qu'ils ne pouvaient aspirer.

La deuxième leçon de 20 ans passés en Afghanistan est que le renforcement de l'Etat national doit être associé à des stratégies régionales. Les approches qui excluent les acteurs régionaux clés ne sont pas viables, en particulier dans le monde multipolaire d'aujourd'hui. En faisant cavalier seul, l'Occident n'a pas réussi à saisir l'évolution de l'équilibre international des pouvoirs.

Le voisinage de l'Afghanistan offrait des opportunités qui ont été gâchées. La Chine n'était pas en mesure de contribuer substantiellement au début de la guerre, mais avec son ascension en tant que puissance mondiale, elle aurait pu être un partenaire utile. Une coordination plus étroite entre les efforts de stabilisation menés par les Etats-Unis et les investissements étrangers chinois en Afghanistan aurait pu maximiser les avantages des projets de développement pour la population locale.

De même, un engagement plus important de la Russie aurait pu permettre à davantage de ressources d'atteindre l'Afghanistan via le réseau de distribution du Nord, réduisant ainsi la nécessité de passer par le Pakistan, qui a ainsi obtenu un effet de levier important. De plus, l'Arabie saoudite, bénéficiaire des armes américaines et investisseur majeur au Pakistan, aurait pu exercer son influence sur le gouvernement pakistanais pour le convaincre de jouer un rôle plus constructif dans la résolution des problèmes régionaux.

Une dernière leçon de la débâcle afghane concerne l'Europe, qui a été rappelée à la nécessité de développer ses propres capacités en fonction de ses propres intérêts stratégiques. L'abandon de la politique étrangère américaine en tant que chien de garde du monde devrait amener l'Europe à réfléchir davantage à sa dépendance vis-à-vis des capacités et des politiques américaines.

L'évacuation de Kaboul offre un exemple grossier de ce qui est en jeu. Sans les avions militaires américains, les alliés des États-Unis n'auraient pas pu évacuer leur personnel du pays. Et avec la perspective d'une autre crise des réfugiés européens qui se profile, la facture pour manque de capacité à agir de manière autonome en Afghanistan pourrait bientôt arriver à échéance. L'esprit d'«apprentissage par la pratique» devrait conduire l'Union européenne à renforcer ses opérations civilo-militaires dans des régions clés afin d'éviter que l'instabilité ne se rapproche de chez elle.

Bien que le monde ait considérablement changé au cours des 20 dernières années, la question du terrorisme international est encore loin d'être résolue. La situation sécuritaire préoccupante au Sahel, par exemple, devrait nous amener tous à réfléchir sur la conduite à tenir à l'avenir. Mais une chose est claire : les «guerres éternelles» sont insoutenables, surtout pour ceux qui doivent les endurer. Nous étions tous américains après le 11 septembre, mais nous avons aussi oublié d'être afghans.

Par Javier Solana
Ancien haut représentant de l'UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, secrétaire général de l'OTAN et ministre des Affaires étrangères de l'Espagne