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Le télétravail au temps du Covid-19

Les prémices d’une intégration dans le système juridique de la fonction publique marocaine




Le télétravail au temps du Covid-19
A l'heure actuelle de la pandémie du COVID-19, l'un des principaux défis auxquels est confrontée la fonction publique marocaine est de s'adapter aux changements sociétaux, administratifs et technologiques. Cette question d’adaptabilité s’ajoute à la demande d’un nombre accru de fonctionnaires souhaitant gérer et équilibrer leurs responsabilités professionnelles et personnelles à travers des systèmes d’emploi plus flexibles. Ainsi, l’administration publique est appelée à innover, c'est-à-dire à développer et à adopter de nouvelles pratiques qui créent une discontinuité avec le modèle traditionnel d’organisation du mode de travail dans le secteur public.
Le télétravail est en hausse en raison notamment du développement des innovations dans les technologies de l'information et de la communication, en plus de la transition vers une économie post-industrielle avec l'expansion des activités fondées sur la connaissance. La montée en puissance de nouveaux lieux de travail en commun s'inscrit également dans cette évolution. Certains détracteurs du télétravail dans le secteur public se sont concentrés sur son incompatibilité dans des secteurs qui nécessitent la co-présence de facteurs de travail avec les citoyennes et citoyens, et sur son intérêt tant du point de vue des employeurs étatiques en termes de confiance et de contrôle que des employés sur le plan de la sociabilité.
A cet effet, le télétravail est une innovation organisationnelle de plus en plus demandée pour être intégrée dans le secteur public. Dans le cadre du télétravail, les fonctionnaires vont avoir la possibilité d'effectuer tout ou une partie de leurs tâches à la maison ou dans un autre lieu.L’utilisation du télétravail commence aussi à inspirer et séduire les décideurs politiques comme l’ex-président américain Barack Obama qui a déclaré en 2010 que « attirer et retenir des employés plus productifs et plus engagés grâce à des politiques de travail flexibles n'est pas seulement bon pour les affaires ou pour notre économie, c'est bon également pour nos familles et notre avenir ».

Le télétravail : un flou conceptuel
Il ne faut pas oublier de noter que l’intérêt pour le télétravail a commencé dans les années 1970 aux Etats-Unis, lorsque le terme « télétravail » a été inventé pour englober le travail à distance depuis le bureau. Ses origines remontent à la crise pétrolière des années 1970 où il a été observé que si les navetteurs abandonnaient de recourir au transport, les Etats-Unis n'auraient pas besoin d'importer du pétrole. Ainsi, Jack M. Nilles, spécialiste de la propulsion des fusées, et son équipe interdisciplinaire à l’Université de Californie du Sud ont reçu une subvention de la National Science Foundation des Etats-Unis pour enquêter sur le «Development of (Public) Policy on the Telecommunications-Transport Tradeoff». Il a inventé plus tard les mots télétravail (telework) et télétravail pendulaire (telecommuting) pour décrire de façon plus concise l’intitulé du projet.
Le terme télétravail au début était utilisé pour désigner le travail hors du bureau, en utilisant principalement la communication téléphonique comme substitut de la proximité physique.Cependant, il n’existe pas de consensus sur sa définition exacte. Chacun des utilisateurs du terme donne une signification différente à celle des autres. Dans cette perspective, on peut parler de plusieurs modalités de travail : le télétravail mobile ; le télétravail effectué en tout lieu situé hors des locaux de l’employeur ; le télétravail dans un centre ou un site de bureaux partagés ; et le télétravail à domicile. Le télétravail pourra aussi signifier toute forme de travail effectué par l’intermédiaire des TIC.
Pour affirmer ce flou définitionnel du concept, l’Organisation internationale du travail a mis en évidence dans un rapport daté de 1990 qu’ « étant donné la multiplication croissante des réseaux de communication et des nouvelles formes de travail, il est difficile de donner une définition commune du télétravail; toutefois, certains analystes identifient trois principaux critères conceptuels à cet égard :le mode d’organisation, le lieu d’exécution et la technologie employée». Dans ce sens, le travail à distance utilisant les nouvelles technologies aura sûrement des impacts sur les changements organisationnels. En conséquence, le télétravail devra être défini comme une forme d’organisation du travail présentant deux caractéristiques importantes : le travail est effectué dans un endroit distinct de l’établissement principal de l’employeur, privant ainsi le travailleur de contacts personnels avec ses collègues qui y sont employés et les nouvelles technologies permettent cette disjonction en facilitant les communications.
L’article 2 de l’Accord-cadre européen de 2002 sur le télétravail, conclu et signé par les partenaires sociaux européens définit le télétravail comme :« Une forme d’organisation et/ou de réalisation du travail utilisant les technologies de l’information, dans le cadre d’un contrat ou d’une relation d’emploi, dans laquelle un travail, qui aurait également pu être réalisé dans les locaux de l’employeur, est effectué hors de ces locaux de façon régulière ».

Télétravail et fonction publique :
Concernant le télétravail dans la fonction publique, le concept a été défini par les textes juridiques qui le régissent. Cependant, très peu de pays disposent d’une législation spécifique au télétravail dans la fonction publique. Le télétravail faisant l’objet d’accords collectifs et certains pays, comme l’Australie, ont une approche globale de la question du télétravail, sans distinction du secteur privé ou public. Pour le Canada, le télétravail est utilisé au sein du ministère de la Justice soit de façon totale ou partielle.
L’Italie est pionnière dans le domaine du télétravail dans la fonction publique. Dans ce cadre, le décret n°70 du 8 mars 1990 a défini le télétravail dans la fonction publique, en indiquant les caractéristiques, les critères d’installation et les modes d’utilisation des postes de travail, et ce texte a été suivi par la loi du 16 juin 1998 (réforme Bassanini) qui a réglementé clairement le télétravail en distinguant entre le travail à distance et le télétravail.
Pour les autres pays, la réglementation du télétravail a commencé dès le début des années 2000.Il existe une législation du télétravail en Norvège, en Colombie et en Argentine, ainsi qu’en Corée du Sud et aux Pays-Bas pour le secteur public. De même, la République tchèque (2007), la Pologne, la Hongrie (2004) et le Portugal (2003) ont introduit, sous une forme ou une autre, le télétravail dans leur Code du travail.
Concernant les Etats-Unis, l’administration fédérale s’est intéressée au télétravail et l’a intégré via la direction générale des personnels fédéraux (US General Services Administration). Une entité administrative spécifique  en charge du développement et du suivi de cette politique au sein de l’ensemble de l’Administration fédérale américaine, (l’Office of Personal Management –OPM) fixe une feuille de route à son directeur. Ce dernier doit établir un rapport annuel engageant, devant le Congrès, la responsabilité de son organisation dans le déploiement du télétravail au sein des agences fédérales. En outre, l’administration fédérale américaine a défini officiellement le télétravail dans la loi de 2010 sur l'amélioration du télétravail (The TeleworkEnhancementAct of 2010 ) comme « faisant référence à un arrangement de flexibilité du travail en vertu duquel un employé exerce les fonctions et les responsabilités de son poste, et d'autres activités autorisées, à partir d'un lieu de travail approuvé autre que l'endroit où l'employé travaillerait autrement ».
Le Royaume-Uni a mis en place une diversification de politiques publiques dans le cadre de la flexibilité du travail dans la fonction publique, et ce en se basant sur deux volets : la flexibilité du temps de travail et l’efficience de l’utilisation du parc immobilier de l’Etat. La flexibilité du temps de travail fait partie de la politique de gestion des ressources humaines publiques à travers le programme « Flexible WorkingHours », introduite en 2003 et vise à permettre aux employés de concilier dans de bonnes conditions leur vie professionnelle et leur vie personnelle (vie familiale, poursuite d’études…). La rationalisation de l’occupation des locaux est elle aussi une préoccupation ancienne et de plus en plus importante. En 2004, la publication « WorkingWithout Walls » de l’Office of Government Commerce (organisme indépendant rattaché au ministère des Finances dont la mission est d’aider le gouvernement à améliorer le rendement de ses dépenses) a proposé des voies de rationalisation et en novembre 2006, cette politique s’est inscrite dans un cadre durable avec le programme « High PerformingProperty ».
Pour la Suède, le terme « travail flexible » est préféré à celui de « télétravail » et il est entré dans les mœurs et la culture des Suédois. A partir de 1998, l’Etat a mis en place des dispositifs permettant ainsi à tous les secteurs privés et publics de mettre des ordinateurs portables à la disposition des employés, pour usage à domicile. Dès 2004, une loi sur « l’information pour tous » a permis la couverture complète du territoire de ces mesures, désormais avec un réseau national à large bande. De plus, ce mode de travail a, par ailleurs, été encouragé dans les administrations lors des grandes délocalisations d’agences gouvernementales vers le nord du pays au début des années 2000.
L’Espagne a réglementé l’intégration du télétravail dans le secteur public via l’arrêté ministériel Orden/APU/1981/2006 du 21 juin 2006 relatif à la promotion et l’intégration du télétravail dans les secteurs ministériels. Dans la même perspective, un guide identifiant les activités concernées par le télétravail a été publié. Ainsi, ont été exclus du télétravail les fonctions relatives aux postes de responsabilité, le métier du secrétariat et toute activité nécessitant la relation directe avec les citoyennes et citoyens et la présence obligatoire au sein du siège de l’administration. Aussi, le référentiel juridique a identifié les situations où les fonctionnaires peuvent bénéficier du télétravail : la prise en charge familiale, handicap de mobilité, ou sur demande du fonctionnaire. La quotité travail au siège/télétravail a été réglementée de 55/45.
La Belgique a légiféré le télétravail via l’arrêté royal du 22 novembre 2006 relatif au télétravail et au travail en bureau satellite dans la fonction publique fédérale administrative. En 2017, le législateur belge a développé davantage le télétravail dans la fonction publique fédérale en procédant à un remaniement de plusieurs textes à travers l’arrêté royal du 09 mars 2017 modifiant diverses dispositions en matière de travail flexible dans le secteur public. A cet effet, l’arrêté en question a défini le télétravail comme : « une forme d'organisation et/ou de réalisation du travail, utilisant les technologies de l'information, dans laquelle un travail, qui aurait également pu être réalisé dans les locaux de l'employeur, est effectué hors de ces locaux de façon régulière ou de façon occasionnelle ». Ce qui est spécifique dans le cas belge consiste dans l’identification du travail en bureau satellite comme lieu de la pratique du télétravail. Selon le texte, le travail en bureau satellite consiste à « une forme d'organisation et/ou de réalisation du travail, utilisant les technologies de l'information, dans laquelle un travail qui est normalement effectué dans le service d'affectation est effectué dans un bureau satellite, c'est-à-dire un local décentralisé de l'employeur ou mis à la disposition du membre du personnel par l'employeur. Plusieurs employeurs peuvent s'entendre pour aménager ensemble des locaux en vue de les mettre à la disposition des membres de leur personnel ».
Par rapport au cas français, il faut dire que la France a mis 10 ans pour s’adapter aux directives de l’accord européen du 16 juillet 2002. De ce fait, le télétravail n’a été intégré dans la législation du pays qu’en 2012 à travers la loi Sauvadet, n°347-2012 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Cette loi a été suivie par son décret d’application n°115-2016 en date du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature et qui définit le télétravail comme « toute forme d’organisation du travail dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux de son employeur sont réalisées hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication. Le télétravail est organisé au domicile de l’agent ou, éventuellement, dans des locaux professionnels distincts de ceux de son employeur public et de son lieu d’affectation ».
En essayant de cadrer le concept général du télétravail et de décliner ses composantes ainsi que son évolution et son intégration dans les systèmes de la fonction publique de plusieurs pays, il s’avère nécessaire de relever plusieurs remarques qu’il faudra prendre en considération lors la construction juridique du concept et de ses impacts dans le cas du Maroc.
Les technologies de l'information et de la communication (TIC) ont affecté la configuration spatiale et temporelle du travail. A cet effet, le phénomène du télétravail, emblématique des nouvelles formes flexibles d'organisation du travail, a été largement étudié. Le télétravail fait référence à un autre arrangement de travail facilité par les TIC qui permet aux employés de travailler physiquement en dehors du lieu de travail conventionnel.
Le télétravail a ,donc, pour conséquence un découplage de l'activité professionnelle d'un lieu de travail matériel, comme le bureau, ainsi que des heures de travail prescrites, des horaires de travail, des canevas et des pratiques. Ce découplage remet en cause la théorie traditionnelle de l'organisation et les pratiques du management, en particulier l'exercice du contrôle, basées sur l’observation de l’employé et sa présence en interagissant avec ses collègues. Ce qui veut dire que le télétravail implique une réorganisation de la conduite du travail qui aura des effets variables sur la relation et les pratiques de travail.
Dans ce contexte, il faut se poser la question de savoir si les textes normatifs sur le télétravail qui le traitent comme une solution technologique et appliqués partout conviennent à tous les types d'organisation. Le secteur public des cultures anglo-saxonnes est imprégné de logiques du secteur privé depuis plusieurs décennies, et le télétravail peut donc n'avoir aucune résonance particulière. Mais le Maroc avec sa culture administrative légalitaire à la française a connu une réforme beaucoup plus lente des relations professionnelles en général, alors que la modernisation du secteur public a été plus limitée jusqu’à 2016 oû les chantiers de modernisation ont connu un grand élan.
Il y a trois éléments concrets concrètes qu’il faut utiliser pour comprendre l'adaptabilité du télétravail dans la fonction publique marocaine : a) les caractéristiques professionnelles, la taille de l'organisation et la gestion bureaucratique, b) l’identification claire des problèmes qui pourront bloquer la gestion des projets de télétravail, notamment ceux relatifs au soutien stratégique et de transparence dans la communication sur le projet,  c) la recherche d'une cohérence organisationnelle entre les niveaux et la nature des règles pour donner un sens au projet de télétravail.
En conclusion, il faut dire que le télétravail en lui-même ne va pas générer de résistance chez les fonctionnaires. Ce sont des facteurs culturels plutôt spécifiques à l'organisation du travail qui sont importants. Le télétravail va se faire dans des environnements différents. Et la réforme de l’administration publique marocaine suggère qu'en général, ces nouvelles pratiques peuvent être cohérentes avec le contexte du secteur public. C’est ainsi que la résilience de l’administration marocaine à la pandémie du COVID-19 a démontré que le télétravail est une forme qui va constituer une révolution dans le système de la fonction publique.

Par Mohamed Anouar El Hazziti
Mardi 28 Avril 2020

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