De l’approche par secteur à l’approche par domaine de performance

La mise en œuvre de l’initiative publique et son impact sur le citoyen


Libé
Mardi 4 Juin 2024

• Nouvel outil, oui, mais aussi une nouvelle façon de l’utiliser

Il était une fois un bûcheron qui battait un arbre en usant de son couperet. Content de ce qu’il faisait, ce qu’il avait toujours fait. Un charpentier passait et le vit peiner. Emporté par son empathie, il lui offrit une scie. Il continua son trajet et revint après un moment. A sa surprise, il découvrit que le bûcheron usait encore de son ancien couperet ! la scie était abîmée et jetée par terre. Le bûcheron l’avait utilisée comme couperet et il l’a trouvée moins productive. Le charpentier a appris une leçon. Se procurer un nouvel outil est bien, mais on le condamnera s’il l’utilise comme l’ancien.
 
• Le développement intégré, un nouvel outil, mais de quelle façon ?
 
Avec les problématiques de développement devenues complexes :la fluidité de la mobilité dans une grande ville, l’amélioration du climat des affaires, l’exploitation des opportunités offertes par les grandes transitions, digitale et énergétique, la satisfaction des besoins de base du citoyen comme l’habitat, la santé et l’enseignement, l’amélioration du taux de chômage, bref des problématiques complexes et inter-reliées. Dans un contexte où le citoyen est de plus en plus informé et exigeant, toute initiative publique visant à avoir un impact palpable et durable sur lui devrait adopter, certes, une approche intégrée.
 
•     Nouvelle approche pour de nouvelles initiatives
 
Le développement intégré est une approche holistique qui consiste à conjuguer plusieurs programmes d’appui au lieu de se contenter d’une réponse sectorielle. La littérature est riche d’approches théoriques. La théorie des contraintes pour se focaliser sur les causes principales au lieu des symptômes, l’approche systémique pour se focaliser sur les interactions des composantes au lieu de ces dernières, le management de la complexité pour s’adapter aux inter actions avec le milieu extérieur. La praticabilité et la contextualisation de ces théories ont toujours fait défaut, car le décideur a besoin de bonnes pratiques à utiliser dès demain afin de piloter toute initiative et lui assurer le succès. Ce succès est mesuré par l’impact chiffré sur l’acteur principal qui est dans ce cas le citoyen.
Si le management de projet a toujours accompagné les civilisations humaines, sa version moderne date du début du siècle dernier avec le concept de la structure de découpage et de diagramme de Gant. Ces concepts ont permis de réaliser les livrables dans les délais et respecter les marges de coût. Récemment, l’utilisation des méthodes agiles commence à s’étendre pour les projets ayant un périmètre peu ou mal défini. Cependant le besoin du citoyen va au-delà des livrables. A titre d’exemple, un citoyen a besoin de prêt pour se procurer une maison certes, mais surtout il a besoin de vivre dans une cité viable, en sécurité où tous les services (marché, hôpital, lycée, université, agents de sécurité, moyens de transport, services d’utilité) sont à  proximité. Bref, il a besoin de toute une capacité qu’il utilisera pour dégager un résultat dont il peut tirer un avantage « Benefit » : finalité et point de départ « Start with the end in mind » de toute initiative adoptant une approche intégrée et voulant réaliser des résultats ayant un impact sur le citoyen. Mais comment ?
 
• Un peu d’histoire
 
Tony Blair et l’échec des initiatives publiques en Grande-Bretagne.
Sous le gouvernement des travaillistes, un rapport cinglant du PAC (Public Accounts Committee, 2000)1a examiné 25 projets informatiques gouvernementaux qui avaient connu des difficultés au cours des 10 années précédentes — plusieurs millions de livres sterling d’argent public. En 2001, un autre rapport de la même institution d’un projet conjoint entre le ministère de la Sécurité sociale du Royaume-Uni et Post Office Countersltd a révélé que le projet avait coûté aux deux partis et aux contribuables plus d’un milliard de livres sterling, sans aucun résultat. Immédiatement après les élections de 2000, le Premier ministre britannique a créé deux nouvelles unités : l’Unité de prestation du Premier ministre (PMDU) — dont la mission principale était d’assurer la réalisation des résultats prioritaires en matière de service public dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la prévention du crime et des transports — et du Bureau de réforme de la fonction publique (OPSR), chargée de renforcer le programme de modernisation. Celles ont indiqué que près des trois quarts des projets examinés présentaient des faiblesses dans l’identification des compétences adéquates et des ressources requises. Ces conclusions ont été renforcées par les audits effectués par le Bureau national d’audit. Un nouveau projet interministériel a été proposé pour développer un ensemble de mesures visant à parvenir à une amélioration significative et durable de la mise en œuvre réussie des programmes et projets gouvernementaux (IPPD). Ses recommandations étaient : un leadership clair de la part du sommet et une meilleure mise en œuvre sur le terrain. Ce qui a abouti à l’élaboration des bonnes pratiques de management des initiatives publiques.
 
Le Project Management Institut (PMI) et le standard de management de programme
 
En 2003, le Project Management Institut (PMI), l’institution internationale dont la mission est la récolte et la consolidation des bonnes pratiques en management de projet sous toutes ses formes (management de projet/programme/portefeuille, et mise en œuvre des stratégies), a capitalisé sur l’initiative britannique et a constitué une commission dédiée à l’élaboration d’un standard de management de programme (un ensemble de projets devant être gérés ensemble pour réaliser un résultat commun). Plus de 400 volontaires représentant 36 pays y ont contribué. En mars 2005, le PMI a engagé des experts en la matière, indépendants pour la création d’un standard en management de programme.

En décembre 2005, le projet fut approuvé. Depuis, plusieurs améliorations y ont été ajoutées et plusieurs versions ont été éditées. En mars 2024, la dernière version (Standards for Programme Management, Edition 5) a vu le jour. La norme propose de se focaliser sur les résultats au lieu des livrables et gérer les domaines critiques de performance.
 
•     De la connaissance à la performance
 
Le domaine de performance est un domaine critique dans lequel l’avancement est mesuré en termes de création de la valeur. Il ne s’agit pas de maîtriser un savoir ou une discipline spécifique, mais d’être orienté vers l’action qui permet d’aboutir à un résultat. Collectivement, les domaines de performance représentent un système intégré à gérer de façon holistique, à savoir : l’alignement stratégique, la gestion des avantages (benefits), le management des parties prenantes, et la conception du cycle de vie du programme.
 
•     La stratégie : Une mise en œuvre, mais pour quel résultat ?
 
Augmenter les chances de réalisation des résultats souhaités par une stratégie est tributaire d’une meilleure connaissance des atouts de l’état présent, généralement négligés aux dépens d’une vision malgré son importance, la définition des objectifs SMART et le choix d’une trajectoire optimale. Avec les grands changements qui sont devenus une constante, la gestion de l’ambiguïté par l’adaptabilité et la résilience est devenue un facteur clef de succès. Il s’agit de déterminer quelles initiatives approuver, rejeter ou reporter et laisser la porte ouverte à d’autres.

Les initiatives dont la finalité est de réaliser un résultat commun, comme la diminution de la vulnérabilité, l’amélioration du niveau de vie, du climat des affaires, devraient être consolidées en programmes pour une gestion commune et cohérente. En plus de l’analyse de faisabilité technico-économique, il s’agit de décliner les objectifs stratégiques en avantages et retombées sur les acteurs clefs, dont le citoyen. Ce n’est qu’après qu’il faudrait décliner ces avantages en constructions de capacités nécessaires, ventilés en projets.

Autrement, on restera attrapé par la culture de management de projet en sa courte version : réaliser des livrables dans les délais et respecter les coûts sans que ces livrables permettent ou suffisent à construire des capacités à exploiter le citoyen pour dégager un avantage. Ces avantages nécessitent donc une planification, une réalisation et un suivi. C’est l’objectif du domaine de performance de management des avantages.
 
•     La chaîne de réalisation des avantages, colonne vertébrale de l’initiative publique
 
La gestion des avantages sociaux est le domaine de performance constituant l’ossature de la gestion de l’initiative publique. Au-delà des livrables des projets, elle définit, crée, optimise, offre et maintient les avantages réalisés. En parfaite collaboration avec les parties prenantes concernées, elle vise à clarifier les avantages prévus, les processus de leur suivi, gère les interdépendances entre eux et les livrables des différents projets. Elle répond à la question : les livrables des projets permettent-ils de mettre en place une capacité à même de fournir des avantages ? Elle recommande d’attribuer la responsabilité de la réalisation, la transition et la pérennité des avantages aux responsables concernés.

•     Une initiative publique est une entité vivante, elle a un cycle de vie
L’initiative publique est supposée s’étendre sur une longue durée. Les initiatives suivent généralement la même trajectoire.

Phase de définition. Elle comprend les travaux menés pour l’autoriser et élaborer le plan de gestion requis pour atteindre les résultats attendus. Elle comprend l’analyse de faisabilité technico-économique, l’élaboration de la feuille de route pour la réalisation des avantages et la charte de l’initiative. Une fois ces documents approuvés, l’initiative voit le jour.
Phase de réalisation. C’est la réalisation des travaux pour s’assurer de la concrétisation des résultats escomptés de chaque composante conformément au plan de gestion. Tout au long de cette phase, des projets individuels sont initiés, planifiés, exécutés, surveillés, contrôlés, évalués, clôturés ou même annulés si leur viabilité n’est plus assurée, car la finalité n’est pas le livrable, mais l’avantage.

Phase de clôture. Après s’être assuré que les avantages ont été réalisés et que tout a été fait pour leur pérennisation, l’initiative est clôturée en archivant les documents, transférant les leçons apprises vers les actifs de processus organisationnels en étroite collaboration avec les acteurs principaux.
     Les acteurs principaux
Toute initiative publique voit le jour et vit dans un contexte sous l’influence de plusieurs acteurs de par la loi (les tutelles techniques et financières), les experts techniques dans le domaine, les ONG et le citoyen, acteur final à satisfaire. L’engagement de ces acteurs est un domaine de performance critique pour le succès de l’initiative. C’est le domaine où la focalisation est axée sur l’identification et l’analyse des besoins et attentes et l’assurance du soutien. Toutefois, l’engagement ne se résume pas à la simple communication. Ces acteurs peuvent être impliqués dans l’élaboration des objectifs, la clarification des avantages et leur quantification ou d’autres activités de prise de décision dans le cadre d’un système de gouvernance, l’autre domaine critique de performance.
 
     La gouvernance est un système
 
Le domaine de performance de la gouvernance assure un système intégré de prise de décision, flexible et efficient. La finalité est de maintenir et surveiller l’initiative pour répondre aux objectifs stratégiques et réaliser les avantages escomptés. Il s’adosse à une structure dont les membres devraient représenter les institutions de financement, les acteurs clés prévus par la loi ou par des contrats signés, les experts dans le domaine et les représentants de ceux qui seront directement impactés par les résultats. Il établit des points de contrôle échelonnés dans le temps pour prendre les décisions idoines afin de naviguer avec succès sur les vagues de changement. Il aide à maîtriser les risques et résout les problèmes posés. Pour se faire, il doit s’appuyer sur un système d’information efficace pour mettre à la disposition des acteurs adéquats, l’information pertinente et adéquate, au moment adéquat, et garde la traçabilité des mécanismes de prise de décision pour un éventuel audit. Le système de gouvernance assure les ressources nécessaires, leur optimisation et leur développement en capitalisant sur les leçons apprises.
 
• La collaboration entre les équipes, « team of teams » ou « Al “Assabya » d’Ibn Khaldoun sous sa nouvelle version.
 
Le succès de toute initiative est tributaire de la qualité des êtres humains qui l’initient, la gèrent et la dirigent et de la qualité des relations qui les unissent. Ce groupe d’êtres humains « team of teams » constitue le moteur de l’initiative. Ce sont eux qui assurent la performance dans les domaines critiques et la synergie entre ces domaines. Ils devraient avoir des compétences complémentaires, une parfaite et même compréhension des objectifs et des résultats escomptés et idéalement le maximum de valeurs communes. Ils doivent surtout croire en l’initiative. Au quatorzième siècle, le savant sociologue Ibn Khaldoun a émis le concept de « Al’Assabya », qui a eu un rôle important dans l’édification des civilisations. Maintenant, ce concept dans sa version positive et managériale est une inspiration pour mener à bien les initiatives publiques.
 
• Conclusion : Réaliser plus avec moins de moyens
 
Dans un environnement de plus en plus complexe, où les attentes sont énormes et les moyens sont ce qu’ils sont, chaque décideur est amené à gérer le dilemme de faire plus avec moins de moyens. Les efforts et les ressources devraient être orientés vers les domaines de performance les plus critiques, ceux qui permettent d’avancer au-delà des livrables vers la réalisation des résultats. Mieux, définir ces résultats en concertation avec les acteurs clés, les réaliser, leur assurer la pérennité constituent la finalité de toute initiative publique.

Cette initiative doit s’appuyer sur un système de gouvernance flexible et efficace pour gérer le changement et décider à temps. S’armer d’un noyau d’êtres humains compétents, renforcés par des valeurs communes et qui croient en l’initiative. Ce sont des clés pour assurer le succès à des initiatives qui auront un impact palpable sur le citoyen.

1.Harpham, A. & Kippenberger, T. (2009). Staking a lot on programme and project management. Paper presented at PMI® Global Congress 2009—North America, Orlando, FL. Newtown Square, PA: Project Management Institute.

2.Ross, D. W. & Shaltry, P. E. (2006). The new PMI standard for program management. Paper presented at PMI® Global Congress 2006—North America, Seattle, WA. Newtown Square, PA: Project Management Institut.

Par Abderrazak Hamzaoui
Email :hamzaoui@hama-co.net


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