Bâtir un ordre mondial fondé sur les puissances moyennes

Rupture : nom féminin, fait de se rompre, de se briser soudainement ou intégralement. Le terme n’est pas anodin. C’est pourtant bel et bien celui que le Premier ministre canadien Mark Carney a employé à Davos la semaine dernière, mettant en garde contre « une rupture de l’ordre mondial, la fin d’une fiction agréable, et le début d’une réalité brutale dans laquelle la géopolitique des grandes puissances n’est soumise à aucune contrainte ».

Il ne s’agissait toutefois pas d’un discours de désespoir, Carney ayant en effet souligné un deuxième point important. « Les autres pays, en particulier les puissances moyennes telles que le Canada, ne sont pas impuissants », a-t-il observé. « Ils possèdent la capacité de construire un nouvel ordre qui intègre nos valeurs, telles que le respect des droits humains, le développement durable, la solidarité, la souveraineté et l’intégrité territoriale des Etats. »

A quoi pourrait ressembler un tel ordre mondial? Il y a encore 16 mois, période qui semble désormais lointaine d’un siècle, les Etats membres des Nations unies concluaient le «Pacte pour l’avenir», et, dans la perspective de sa ratification, le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres, chargeait plusieurs commissions et comités de haut niveau (dont une instance à laquelle j’ai participé) d’identifier les composantes d’un «multilatéralisme efficace».

Le multilatéralisme efficace désigne une coopération entre Etats capables d’obtenir des résultats tangibles : mettre fin à la guerre, faire respecter la paix, protéger les populations contre les catastrophes naturelles et d’origine humaine, leur venir en aide après ces catastrophes, ainsi qu’établir des règles régionales ou mondiales sur des sujets allant des technologies numériques aux armes nucléaires, en passant par la préservation de certains des lieux les plus sublimes et les plus importants de la planète.

Notre rapport intitulé A Breakthrough for People and Planet définit dix principes – issus de consultations approfondies ainsi que de l’observation d’accords multilatéraux qui portent leurs fruits – afin de contribuer à réorienter le système international actuel «vers un processus décisionnel mieux réparti et plus interconnecté à l’appui de notre bien-être collectif».

Les puissances moyennes de la planète peuvent s’inspirer de cette feuille de route. Pour se révéler efficace, le multilatéralisme doit être «centré sur l’être humain», axé sur l’obtention de résultats tangibles non pas pour les États, mais pour les «populations» de la planète, tel qu’énoncé dans le préambule de la Charte des Nations unies. L’impact des institutions multilatérales doit être mesuré du point de vue des populations auxquelles ces entités sont censées venir en aide.

Ces institutions doivent être « représentatives », refléter les intérêts de toutes les parties prenantes, et, aspect crucial, «permettre aux majorités représentatives de prendre et de mettre en œuvre des décisions face à l’opposition des minorités lorsque c’est nécessaire pour traiter des questions d’intérêt mondial ».

Autrement dit, la gouvernance multilatérale par le consensus – synonyme de la possibilité d’un veto – ne fonctionne pas. Les majorités peuvent être pondérées de différentes manières, mais il est nécessaire qu’elles incluent une multitude d’Etats – de grande et de moindre envergure, situés dans différentes régions ou sous-régions, riches et pauvres, alliés ou non des grandes puissances. C’est à cela que ressemble la véritable représentation.

Le multilatéralisme efficace est également «transparent, équitable et interconnecté». Le premier de ces aspects est facile à défendre, mais difficile à atteindre, car il peut nécessiter la divulgation d’informations susceptibles de vous desservir. La légitimité conférée par la transparence n’en demeure pas moins particulièrement solide. Comme l’a exprimé Carney, «la puissance des moins puissants commence par l’honnêteté».

Dans ce contexte, «l’équité» signifie reconnaître des responsabilités communes mais différenciées de la part des pays riches et des pays pauvres, souvent d’anciennes puissances impériales et leurs colonies d’autrefois. Quant à «l’interconnexion», elle signifie comprendre la nécessité d’une collaboration entre les acteurs étatiques et non étatiques, en direction d’objectifs communs. Les interconnexions étant horizontales, elles permettent de contrer la hiérarchie souvent étouffante des organisations internationales officielles, et de faciliter les coalitions de volontaires.

Les groupements qui réussissent sont également ceux qui disposent de ressources, qui sont axés sur des missions, et qui font preuve de souplesse. Ils ont besoin de fonds suffisants et disponibles à temps pour accomplir leurs tâches. Ils doivent savoir précisément quelles sont ces tâches, comment déterminer s’ils ont réussi ou échoué, et il leur faut pouvoir s’adapter à des circonstances changeantes. Cette souplesse permet à ces groupements de mener des projets pilotes, et d’explorer de nouvelles approches, même si le risque d’échec existe, et même si l’échec est probable.

Les groupes multilatéraux qui disposent de fonds, d’une mission claire et d’une capacité à s’adapter à des circonstances changeantes ont encore besoin de deux éléments supplémentaires pour réussir. Ils doivent être tenus de rendre des comptes, être soumis à «des règles communes et applicables, qui ne peuvent être enfreintes impunément par aucun acteur». Enfin, les acteurs multilatéraux doivent être tournés vers l’avenir, réagir aux crises et aux chocs actuels d’une manière qui serve les générations futures, en permettant aux jeunes de s’associer au travail à accomplir.

Ces principes peuvent servir de guide pour réformer les institutions actuelles, ou pour en créer de nouvelles. Au sein de l’ONU, par exemple, les puissances moyennes pourraient se réunir et agir par l’intermédiaire de l’Assemblée générale, en contournant le Conseil de sécurité. Cela pourrait nécessiter une action radicale, ces puissances prenant l’initiative (par un vote à la majorité simple ou qualifiée) afin d’élaborer des pratiques qui modifieraient de facto la Charte des Nations unies.

Les puissances moyennes de la planète pourraient travailler au renforcement des nombreux réseaux transgouvernementaux qui ont vu le jour au cours des dernières décennies, du Conseil de stabilité financière jusqu’au Réseau international pour le contrôle et l’application du droit de l’environnement. Bien entendu, il leur faudrait probablement pour cela contourner les Etats-Unis et d’autres membres peu enclins à respecter les règles.
Le G7 constitue également un modèle utile. Ce groupe a vu le jour lorsque la France et l’Allemagne ont invité le Royaume-Uni, l’Italie, les Etats-Unis et le Japon à un sommet informel à l’été 1975. Le Canada s’est joint à eux l’année suivante, ainsi que la Communauté européenne. La Russie a officiellement rejoint le groupe en 1997, créant ainsi le G8, qui est redevenu le G7 après l’invasion et l’occupation de la Crimée par la Russie. A la fin des années 2000, le G7 se réunissait également sous différentes formes avec d’autres pays, et ces regroupements ont évolué pour former le G20.

Dans le contexte actuel, Carney pourrait inviter à Ottawa la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, le Japon et l’UE à se rassembler avec la Corée du Sud, l’Australie, le Brésil, le Nigeria, l’Afrique du Sud, le Mexique, l’Indonésie et quelques autres pays pour former le noyau d’un nouveau M20 (groupe de puissances moyennes). Ce groupe pourrait ensuite s’élargir pour inclure d’autres pays dans une coalition de puissances moyennes volontaires, qui voteraient en tant que bloc réformateur au sein d’autres institutions. La première étape consisterait à exiger des membres qu’ils s’engagent à respecter les principes énoncés ci-dessus. Il est temps de transformer les discours en volonté politique.

Anne-Marie Slaughter
Ancienne directrice de la planification politique au sein du département d'Etat américain